|
|
|
|
|
Інституціональні чинники політичної стабільності в умовах демократії
Проблеми, пов’язані з політичною стабільністю та пошуком можливих варіантів збереження її в політичній системі суспільства чи, навпаки, усунення проявів політичної нестабільності є найважливішим питанням сучасної політичної науки.
Розвиток цивілізації не призвів до їх зняття. В умовах світу, який постійно змінюється і ускладнюється, збереження стабільності набуває особливої актуальності.
Особливо гостро постала ця проблема в період переходу від недемократичних режимів до демократії. Зміна влади, прихід нової політичної еліти, переосмислення політичних цінностей, запровадження ринкових відносин та ряд інших чинників відчутно позначились на балансі політичної стабільності.
Політична стабільність в умовах демократії означає сталість через здатність до змін, регуляцію розмаїття елементів соціальної системи, функціонування одного уряду на протязі деякого тривалого часу і здатність його успішно адаптуватися до нових реалій.
Які ж засоби чи чинники виступають умовою збереження цієї сталості? Існують історичні, соціокультурні, економічні та політико-інституціональні чинники, які тісно взаємопов’язані між собою. Якщо перші з них позначаються на характері політико-інституціонального устрою держави, то останні багато в чому визначають не лише функціональну усталеність, але й задають певну спрямованість суспільному розвиткові. Отже, при пошуку відповіді на поставлене питання, будемо виходити, в першу чергу, з дослідження політичних інституцій.
Стабільність демократії спирається на конституційно-правову основу і конкретні політико-організаційні форми. Зміст інституціонального механізму стабільності демократії складає баланс між двома необхідними умовами: створенням інститутів, які робили б владу підзвітною громадянському суспільству, з одного боку, і відсутністю у громадян можливості прямого впливу на прийняття політичних рішень, - з другого 1.
Основний механізм контролю за політичним керівництвом полягає в конституційній вимозі періодичності його переобрання. Однак необхідно виключити і дестабілізуючий вплив на нього виборців. Влада має бути захищеною від частих і необгрунтованих змін під тиском часткових інтересів; слід забезпечити спадковість влади при необхідній її зміні. Взаємодія між політичним керівництвом і громадянами також передбачає конституційно визначений ступінь контролю з боку політичної влади над громадянами. Політичне керівництво повинно мати можливості здійснювати дану функцію. “Якби люди були янголами, то відпала б необхідність в існуванні будь-якого уряду. Якби людьми керували янголи, то не було б необхідності ні у внутрішньому, ні в зовнішньому контролю за урядом. Основна складність при пошуку форми правління, в умовах якої одні люди повинні керувати, а інші бути керованими, полягає в наступному: спочатку необхідно дати можливість уряду здійснювати керівництво, а лише потім зобов’язати його встановити контроль над собою” 2 – ці слова належать “батькові” американської конституції Дж. Медісону.
Разом з тим інтереси стабільності владних інституцій вимагають зобов’язати його виконувати функції самоконтролю. Існування необхідності самоконтролю передбачає реалізацію принципу розподілу влади. Ідея розподілу влади на три гілки – законодавчу, виконавчу і судову, - які взаємно зрівноважують одна одну, належить, як відомо, Ш. Монтеск’є. Хоча саме ідея “стримувань та противаг”, яка належить вже згадуваному Дж. Медісону, дає можливість забезпечити американській демократії необхідну стабільність .
Правовою основою суспільної згоди є конституція. Вона встановлює правила гри, тобто виступає координаційним механізмом між різними гілками влади. В цілому законодавство стабільних демократій орієнтоване на чіткість положень та їх відносну сталість протягом тривалого часу, бо нестабільність законів та їх невизначеність призводить до суспільної нестабільності.
Для стабілізації законотворчого процесу та ефективності політичного керівництва необхідне поєднання суспільного консенсусу з утворенням певної громадської згоди між політичними силами, які представляють інтереси народу в органах державної влади. У зв’язку з цим висувається проблема забезпечення парламентської більшості і стабільності уряду. Коли структура представництва інтересів у парламенті така, що уряд раз у раз змушений запитувати згоду супротивників, реальні проблеми відступають на другий план, і єдиним питанням, яке потребує постійної уваги, є забезпечення парламентської більшості. У західній політології цю проблему пов’язують з особливостями партійної і виборчої систем.
М.Дюверже зазначає, що мажоритарна система в один тур веде до біпартизму, мажоритарна система в два тури - до системи численних, гнучких, незалежних і відносно стабільних партій, а пропорційне представництво орієнтує систему на існування численних, негнучких, незалежних і стабільних партій. Двопартійна система сприяє формуванню стабільної більшості і легіслатурної стабільності уряду (тобто протягом всього терміну повноважень нижньої палати). Відсутність легіслатурної стабільності свідчить про те, що боротьба партій йде не лише на парламентських виборах, але й усередині парламенту, і вона здатна потягти за собою зміну партійного складу кабінету. В умовах мультипартизму також можлива легіслатурна стабільність при наявності стійкої коаліції, двоблокової системи партій. Пропорційна виборча система з негнучкими, численними партіями, коли в парламенті існує “поліхромна” більшість, створює передумови для кон’юнктурної стабільності, на яку впливають не лише наслідки виборів але й перипетії всередині парламентської боротьби 3. Так, у даній ситуації можливе формування коаліцій більшості з розгляду конкретних поточних питань.
Американський дослідник, професор Каліфорнійського університету М.Уоллерстайн на семінарі, присвяченому вибору виборчої системи в країнах посткомуністичного простору, неодноразово наголошував, що забезпечення політичної стабільності можливе за умови взаємозв’язку виборчої системи і форми правління.
Вибір тієї чи іншої виборчої системи зводиться до проблеми, що є більш вагомим: сильний стабільний уряд чи більш представницький уряд. Можливість поєднання виборчих систем з формою демократичного правління можуть дати відповідь на цю важливу проблему.
Можливе їх поєднання призводить до чотирьох основних типів демократії:
Дискусію щодо переваг і недоліків кожного з цих варіантів, яка триває дотепер, свідчить, що прихильники кожної точки зору мають свою рацію. Вибір типу демократії для тієї чи іншої держави є проблемою політичною і тому має базуватися як на оцінці конкретної суспільно-політичної ситуації (і тим самим може змінюватися з часом), так і на певних ідеологічних засадах. Інакше кажучи, розв’язання проблеми вибору тісно пов’язане з відповіддю на запитання, в яких умовах і з якою метою система призначена стабільно працювати.
Варіант , який забезпечує сильний стабільний уряд, - це парламентська форма з мажоритарною системою. Остання, в свою чергу, передбачає суперництво за владу двох партій і дає більш сильний із них непропорційно (при порівнянні з кількістю відданих за неї голосів) більше місць в парламенті. В парламентських демократіях партія більшості контролює і виконавчу владу, і парламент. В цьому випадку, більш стабільний, сильний уряд протиставлений ідеї представництва. Члени уряду відповідають перед партією-переможницею, а партія перед народом. Від того, як ефективно і якісно буде працювати уряд, залежить перемога партії на наступних парламентських виборах. При такій системі наявним є існування сильної опозиції. Класичним прикладом поєднання такої системи є Великобританія. Негативним моментом тут може бути слабке наслідування політичного курсу держави у випадку зміни кабінету, що може дорого коштувати національній економіці.
Другий варіант - це президентська форма правління в сполученні з системою відносної більшості. При президентській демократії парламент наділений самостійними владними повноваженнями. Так як і президент і парламент обираються незалежно один від іншого, то вони мають право притримуватись різних точок зору. Прикладом можуть бути Сполучені Штати. При біпартизмі партії президента не обов’язково бути одночасно партією більшості в конгресі. В США в останні десятиліття президент представляє одну партію, тоді як у парламенті більшість за іншою. За такої умови вся відповідальність лягає на плечі президента, оскільки він є главою виконавчої влади і формує уряд.
Третій варіант існує в більшості країн Західної Європи, крім Франції та Великобританії: парламентська модель з пропорційною системою. Система забезпечує багаточисельність партій, що ставить перед парламентом задачу сформувати уряд коаліційного характеру. Тут місце має представницький характер уряду, який поступається його стабільності і ефективності. Подібна специфіка парламентської демократії передбачає наявність партійної дисципліни. Оскільки виборець голосує за ту чи іншу партію, а не за окремого кандидата, парламентарій, який виступає проти позиції партії чи їх коаліції, ризикує бути виключеним із неї. Більш того, кандидатури членів парламенту, які мають отримати місце в урядових структурах, повинні бути схвалені партією, яка входить в коаліцію. Відповідальність членів уряду перед партією має надзвичайно важливе місце, оскільки неякісне і неефективне управління урядовця ляже плямою на партію, яку він представляє в коаліційному уряді.
Четверта комбінація - президентська система з виборчим законом, який передбачає пропорційне представництво в парламенті, - може бути найменш стабільною. Оскільки за пропорційної системи багато партій отримують місця в парламенті, який не приймає участі в формуванні уряду, то партіям немає необхідності вести переговорний процес з метою формування правлячої коаліції. Уряд призначається президентом. При багатопартійності партія президента отримує порівняно невелику кількість депутатських мандатів. Президент не може управляти, не маючи підтримки парламенту, який не несе відповідальності за дії уряду і тому не зобов’язаний його підтримувати. В цьому і полягає причина постійного конфлікту між президентом і парламентом, що може завести управління країни в глухий кут. Президенти, не здатні домовлятись з парламентом, змушені застосовувати інші політичні дії, які ідуть врозріз із демократичними принципами, а це шлях до авторитаризму. На жаль, саме такий тип правління був введений в нових демократіях Східної Європи і Латинської Америки.
Отже, від вибору тієї чи іншої системи виборів в поєднанні із формою правління залежить не тільки стабільність демократії, а й питання існування самої демократії як цінності людства.
Американські політологи Хуан Лінц і Дональд Горовіц розглядають питання стабільності демократії також через функціонування політичних інститутів. Вони доводять, що необхідним чинником, який сприяє стабілізації демократії є правильно вибрана форма правління. Демократія може базуватися на трьох формах правління - парламентській, президентській та змішаній. Х.Лінц у своїх статтях “Небезпека президенталізму” 5 та “Переваги парламентаризму” 6 висуває тезу про те, що більшість країн зі стабільними демократіями мають парламентську форму правління. Згідно з підходом Лінца, парламент є гнучкішим інститутом, здатним адаптуватися до різних політичних ситуацій. Особливо це стосується країн, котрі мають глибокі політичні, етнічні протиріччя і велику кількість політичних партій 7. У таких країнах парламент набагато успішніше, ніж президент, справляється з кризовими ситуаціями, що виникають.
Вивчаючи політичну практику багатьох демократичних країн. Лінц прийшов до висновку, що парламентаризм створює більш дієздатний та професійний вищий виконавчий орган влади (кабінет міністрів), ніж президенталізм. При парламентській формі правління кабінет міністрів формується парламентською більшістю й несе відповідальність перед цією більшістю. Прем’єр-міністр і частина інших міністрів, як правило, призначаються з числа тих, хто працював у попередніх кабмінах. В умовах же президентського режиму чергова зміна президента призводить до заміни всього вищого виконавчого органу влади. Під час підбору членів кабінету міністрів президент виходить більш із своїх власних симпатій та антипатій, ніж із професійних якостей претендентів. Можливі ситуації, коли президент призначає на посади міністрів тих, хто не перебуває з ним в одній політичній партії. Це може сприяти послабленню політичних партій. Формування кабінету міністрів не на партійній основі зменшує ступінь його відповідальності перед виборцями. Надмірна влада, яку зосереджує в своїх руках президент, автоматично призводить до послаблення вищого органу виконавчої влади 8.
Парламентська форма правління створює уряди, залежні від парламентської більшості. Такі уряди можуть бути усунені внаслідок вотуму недовіри з боку парламенту. Якщо прем’єр-міністр і кабінет, який йому підпорядкований, виявились нездатними вирішити покладені на них обов’язки або чимось себе дискредитували, то їх можуть відправити у відставку в будь-яку мить, тобто незалежно від того, коли будуть відбуватися наступні вибори. Таким чином, парламентський режим надає більш швидкий та ефективний засіб виходу з кризи.
Лінц вважає, що президентська форма правління зосереджує в собі набагато більший потенціал конфліктності, ніж парламентська. І президент, і парламент за конституцією мають одне й те ж джерело влади - народ. За умови, що в парламенті репрезентовані згуртовані, добре організовані політичні партії, котрі пропонують чіткі політичні альтернативи, парламент і президент будуть сперечатися за право виступати як “голос народу”. Ситуація погіршиться в тому випадку, якщо більшість депутатів парламенту буде знаходитися в опозиції до політики президента. Тоді протистояння між президентом і парламентом може набути драматичного характеру, тому що конституція не забезпечує ефективних механізмів вирішення подібних конфліктів 9.
Президентський режим може бути стабільним у тому випадку, якщо президента підтримує більшість виборців і більшість депутатів парламенту. Однак у цьому випадку занепаде система стримувань і противаг - головна перевага президенталізму 10.
Однією з умов стабільності демократії є її підтримка з боку широких верств населення. Президенталізм, на думку Лінца, надає надмірну владу одній особі й грунтується на принципі “переможець одержує все”. Якщо виборчий закон не передбачає ту обставину, що на виборах повинно проголосувати більш, ніж 50% виборців, то тоді претендент на посаду президента має можливість стати президентом і зосередити в своїх руках значну владу, не спираючись на підтримку більшості населення. У цьому випадку президент формально буде виступати від імені народу, але фактично він не буде всенародне обраним президентом 11. В аналогічній ситуації депутат парламенту, який не отримав підтримку більшості населення під час виборів, розплачується тим, що поділяє владу з іншими депутатами парламенту.
Можливі випадки, коли влада президента є слабкою (наприклад, президент прийшов до влади внаслідок популістської кампанії). Тоді він буде намагатися закріпити її авторитарними методами. Перехід від парламентської форми правління до президентської також супроводжується посиленням авторитарних тенденцій. В цілому ж, як стверджує Лінц, президенталізм дуже часто призводить до зловживання та підриву демократії.
Успішне функціонування президентської форми правління в Сполучених Штатах Лінц розглядає як виключення. Стабільність демократії в цій країні пояснюється тим, що президент, як правило, належить до тієї партії, що контролює конгрес і сенат. Крім того, демократія в США має глибокі історичні корені. Країни, які стали на шлях демократизації, не мають такого довготривалого демократичного досвіду й тому не в змозі вирішувати протиріччя, що виникають між різними політичними силами, так само успішно, як у США.
Багато положень теорії Лінца спростовуються політологом Дональдом Горовіцем. Президенталізм, як стверджує Горовіц, має більший потенціал для підтримування стабільності демократії, ніж парламентаризм. Демократичним режимам з президентською формою правління вдається уникати ситуації “переможець одержує все” завдяки тому, що під час виборів претендент на посаду президента намагається заручитися підтримкою різних груп населення. Більш того, деякі прем’єр-міністри в парламентських демократіях мають набагато більшу владу, ніж американський президент (наприклад, Маргарет Тетчер, Індіра Ганді). При призначенні голів виконавчих структур, президент вимушений враховувати преференції зацікавлених груп 12.
Розпилення влади, яке має місце в межах парламенту, на думку Горовіца, зменшує як ефективність діяльності цього органу, так і міру його відповідальності. Парламентська форма правління, як правило, супроводжується частими змінами кабінетів міністрів, що, за переконанням Горовіца, свідчить про нестабільність політичної системи. Створення коаліційних урядів він характеризує як критичну ситуацію, яка вимагає якомога швидшого переходу до президентської форми правління. Фіксований ж період перебування президента на своєму посту й зведення до мінімуму випадків, коли він може бути відправлений у відставку, забезпечує більш сприятливі умови для стабільності демократії.
Горовіц вважає, що ситуація, коли “переможець одержує все” є наслідком не президентської форми правління, а мажоритарної виборчої системи. Для того, щоб цього уникнути, принцип мажоритаризму треба комбінувати з додатковими правилами. Наприклад, вибори президента можна проводити за формулою “принцип мажоритаризму плюс відносно рівномірний розподіл голосів виборців, які підтримали даного кандидата” 13. На практиці запропонована формула може вимагати, щоб за кандидата, який балотується на президентський пост, проголосувала більшість виборців в цілому по країні плюс не менш, ніж 30% виборців у 2/3 виборчих округах.
Виходячи з політичної практики Сполучених Штатів, Горовіц стверджує, що в президентських системах уряд і опозиція частіше співпрацюють між собою, ніж в парламентських. Опозиція, котра не підтримує діючий уряд по жодному питанню, буде намагатися підірвати його авторитет і довіру до нього з боку виборців. Це, в свою чергу, буде дестабілізувати політичну ситуацію в країні. Протистояння між урядом і опозицією, на думку Горовіца, характерно для парламентських режимів 14.
Розбіжності між Лінцом і Горовіцем пояснюються тим, що вони проводили свої дослідження на різному матеріалі. Лінц вивчав латиноамериканські країни. У Латинській Америці протягом процесу демократизації парламентська форма правління дійсно сприяла стабільності демократичних режимів. Крім того, розмірковуючи про парламентаризм, Лінц переважно має на увазі мажоритарну модель парламентської демократії. Ця модель припускає, що вищий виконавчий орган влади – кабінет міністрів – формується парламентською більшістю. Об’єктом дослідження Горовіца були африканські країни. У постколоніальній Африці парламентаризм не зміг забезпечити стабільність демократії і в кінцевому підсумку призвів до встановлення авторитарних режимів.
Якщо перемістити результати дослідження американських політологів на український грунт, то маємо явні ознаки нестабільності політичної системи, які лежать в площині взаємовідносин між урядом, президентом та парламентом. Політологи відзначають, що в президентських демократіях з пропорційною системою виборів чим більше партій, тим менш стійка політична система 15. Можливо, саме багатопартійність робить президентські демократії особливо вразливими, оскільки вона породжує три негативних явища:
Саме недосконалість такої системи вимагає шукати інші варіанти. Дехто із дослідників-політологів пропонує почати оздоровлення системи з скорочення числа партій шляхом зміни законодавства (наприклад, запровадження більш жорстких умов реєстрації, виходячи з ідеологічної та брендової схожості багатьох українських партій чи втрати реєстрації, в разі коли партія на протязі двох термінів легіслатури парламенту не мала свого представництва).
Більш радикальним рішенням є напрямок руху від президенства до парламентаризму. Однак ліквідація поста президента може призвести до не передбачуваних наслідків, які становлять загрозу не тільки політичній стабільності, а й носять загрозу державності України. Принаймні на даному етапі новітньої політичної історії України – такий крок є недопустимим.
Ключовим елементом, що визначає реальний стан політичної стабільності, є відповідальність за здійснення своїх функцій. Конституція України зберегла основу для інституціонального конфлікту, встановивши подвійну відповідальність уряду і перед Президентом, і перед Верховною Радою. Це відкриває можливість для перманентних відставок, реальність яких зростає, оскільки непередбачено відповідальності ані глави держави, ані парламенту за політичні рішення попередніх урядів. Забезпечення політичної стабільності, виходячи із принципу політичної відповідальності, можливе за умови створення парламентської більшості і формування нею уряду у повному складі. Члени уряду стають відповідальними перед партіями, які входять у більшість, а партії несуть свою відповідальність перед народом через механізм парламентських виборів. Хоча, як показав досвід, така парламентська більшість є дещо ситуативною і в цілому знімає з себе відповідальність за дії уряду.
Досягнення стабільності можливе також за умови, якби Президент належав до впливової політичної партії, яка б мала сильну фракцію у Парламенті і своїх представників в уряді. Таким чином, Президент взяв би на себе частину відповідальності за дії уряду.
Отже, досягнення політичної стабільності в Україні лежить в площині політичної відповідальності. Щоб забезпечити політичну стабільність потрібно усунути інституціональний конфлікт між Урядом, Президентом та Парламентом. Загострення ж цього конфлікту матиме своїм наслідком внесення змін до конституції України. Ймовірною є еволюція конституційної моделі до класичної президентської чи парламентської республіки.
Колюх Валерій Вікторович
|
||
|---|---|---|---|
|
|||
